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省财政厅:贯彻执行新《预算法》 深入推进湖北财政改革

发布时间:2015-09-21  来源:湖北省财政厅公众网 阅读次数:

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      主持人:各位网友大家好,欢迎关注湖北省人民政府门户网站《在线访谈》,我是主持人李雪莹。

  素有“经济宪法”之称的预算法在去年完成实施20年来的首次大修,并于今年1月1日起施行,翻开了预算法律制度的新篇章,也标志着新一轮财税体制改革在预算领域的率先破冰。新预算法回应百姓期待重点修改了哪些内容?湖北贯彻执行新预算法有哪些新举措?今天我们邀请到湖北省财政厅厅长王文童,来解读相关内容。

  王厅长,欢迎您。

  王文童:主持人好,各位网友好。

  新预算法在建立现代预算管理制度诸多方面取得重大突破

  主持人:据统计,正式颁布实施的新预算法,条文由原来的79条增加到101条,改动多达82处,在建立现代预算管理制度的诸多方面取得了重大突破。请问王厅长,您认为新预算法的创新亮点主要体现在哪些方面?

  王文童:2014年8月31日十二届全国人大常委会第十次会议通过了新预算法,并于今年1月1日起施行。正式颁布实施的新预算法,条文由原来的79条增加到101条,其中新增了28个条文和3款内容,删去了5个条文和1款内容,改动多达82处。预算法有“经济宪法”之称。新预算法的颁布实施,为依法治国、依法理财提供了法律保障,为财税体制改革创造了完善的法律环境。新预算法在建立现代预算管理制度的诸多方面取得了重大突破,我感到主要体现在五个方面:

  第一,完善政府预算体系,健全透明预算制度。新预算法重新界定了政府预算收支的定义,删除了预算外资金的概念和内容,明确规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算,也就是说,今后政府收支不再有预算内外之分,这就彻底颠覆了多年以来我们耳熟能详的常识和做法,代之以新的财政收支理念。新预算法第一次明确政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算,并对四本预算功能定位、编制原则及相互关系作出了规范,这就彻底颠覆了我们习以为常的单一预算观念,代之以全口径预算的理念。同时,在预算编制和执行方面,新预算法进一步突出了部门和单位在预算编制和执行中的责任主体地位。在预算公开方面,新预算法在总结近年来改革实践经验的基础上,首次作出了全面、明确、具体的规定,确定了预决算公开透明的法律制度框架。

  第二,改进预算控制方式,建立跨年度预算平衡机制。根据十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求,新预算法明确规定了各级人大审查预算的重点;为确保收入预算从约束性转向预期性,新预算法要求各级预算收入的编制,应当与经济社会发展水平相适应,与财政政策相衔接,各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。同时,为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要,新预算法强调,各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。这些规定为实行中期财政规划管理、编制三年滚动财政规划并强化其对年度预算的约束留出了空间。

  第三,规范地方政府债务管理,严控债务风险。修改前的预算法规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字”。但实际上,地方各级政府出于发展需要,采取多种方式融资,已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理,脱离中央和同级人大监督,存在一定的风险隐患。为规范地方政府债务管理,按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路,新预算法增加了允许地方政府举债的规定,同时从举债主体、用途、规模、方式及债务风险控制五个方面做出了限制性规定,从法律上解决了怎么借、怎么管、怎么还的问题,有利于把地方政府的融资行为引导到阳光之下,建立规范合理的举债融资机制,也有利于人大和社会监督,防范和化解债务风险。今年5至7月,省财政厅代表省政府已经分四次开展了债券自主发行工作,共发行省政府债券1387亿元,在发行进度和规模上全国领先。

  第四,完善转移支付制度,推进基本公共服务均等化。国家实行财政转移支付制度,是分税制财政体制改革中的成功经验,对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。但在执行中,也存在专项转移支付设置过多、配套资金压力过大、资金下达不及时等问题。为此,新预算法增加规定:财政转移支付应当规范、公平、公开,以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体;建立健全专项转移支付定期评估和退出机制;市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付;除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外,上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金;上级政府应当提前下达转移支付预计数,地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。这将有利于优化转移支付结构,提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性,也有利于地方统筹安排预算,提高地方预算编报的完整性。

  第五,坚持厉行节约,硬化预算约束。针对现实中存在的奢侈浪费问题,为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求,推动建设廉洁政府,新预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则,强调各级预算支出的编制应当贯彻勤俭节约原则,严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出;对各级政府、各部门、各单位在预算之外或者超预算标准建设楼堂馆所的,责令改正,并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分。新预算法还增加规定,在预算执行中,各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策措施,也不制定减少财政收入的政策措施;必须做出并需要进行预算调整的,应当在预算调整方案中做出安排。同时,新预算法也吸收改革成果,对国库集中收缴和集中支付等制度做出了规定。

  推动预算单位主体责任和财政监管责任归位

  主持人:我们注意到,新预算法突出了部门和单位在预算编制和执行中的责任主体地位。请问王厅长,新预算法为什么要强调部门的主体责任?省财政厅在厘清责任关系上采取了哪些改革措施?

  王文童:长期以来,在预算编制执行中存在很多“越位”和“缺位”的问题,根源就在于对部门预算管理主体责任认识不清,预算单位缺乏积极性和责任意识,财政部门越位介入,导致职能错位、责任倒置,既不利于预算单位履行部门预算管理主体责任,也不利于财政部门履行监督管理职责,影响了预算编制的科学性和预算执行的有效性。新预算法规定,各部门编制本部门预算、决算草案,组织和监督本部门预算的执行,定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况;各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体,负责本部门、本单位的预算执行,并对执行结果负责,这就进一步明确了预算管理职责,突出了部门和单位在预算编制和执行中的责任主体地位。李鸿忠书记去年在听取2015年省级预算编制工作方案汇报时指出“各个部门一定要强化和明确部门预算的主体责任,对本单位的预算执行结果负责,这是法定要求,否则就是违法”。因此,财政部门、预算单位要按照新预算法要求,厘清责任关系,切实做到“不越位”、“不缺位”。

  为推动预算单位主体责任和财政监管责任归位,省财政厅已在财政专项资金分配、政府采购、国库集中支付等方面采取了一系列改革措施。一是建立财政专项资金分配财政退出机制。通过财政部门从部门预算的项目资金申报分配环节退出,推动财政管理职能从“越位”到“归位”、从“缺位”到“补位”,强化财政部门的资金监管职能和部门预算单位的资金使用责任意识。二是按照“明确主体、分清责任,简化程序、提高效率,加强监管、确保安全”的原则,完善国库集中支付制度。从今年起,省直单位部门预算资金支付全部改为财政授权支付,实行部门预算资金支付单位法定代表人负责制,强化单位法定代表人的责任。财政部门重点加强对部门预算支出异动情况和违规行为的监管,同时加强对部门决算数据的合规性、真实性、完整性的审核,强化部门预决算对预算单位的约束。三是改革完善政府采购制度和审批流程。从今年起,在政府采购预算执行中取消财政审核环节,由预算单位依法确定采购形式、采购方式并组织实施,向社会全面公开政府采购信息。财政部门依法加大政府采购监管力度,对政府采购法律法规执行情况、采购范围、方式、程序执行情况,采购人员职业素质和专业技能等情况开展检查。四是改进不可预见费的使用审批办法。除涉及预算单位和级次调整事项外,不再将部门使用不可预见费纳入预算调整范围进行审批,由预算单位根据工作需要,按照有关管理规定自行安排并申请拨付使用。

  湖北多举措推动预算严格执行

  主持人:据了解,近几年的预算执行审计都反映了财政专项资金拨付周期过长的问题。资金分配时间长,不能及时投入使用,效益就无从谈起。请问王厅长,新预算法在资金管理上如预算执行和资金拨付上有哪些新的规定?湖北又是怎么做的呢?

  王文童:新预算法对加快预算执行和财政资金拨付进度作出了明确的规定,要求除据实结算项目外,中央对地方一般性转移支付在全国人大批准预算后30日内下达,专项转移支付在90日内下达;省级政府接到上级提前通知或下达的转移支付后,应在30日内落实到县市;县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付,应当分别在本级人代会批准预算后的30日和60日内正式下达。近几年的预算执行审计都反映了财政专项资金拨付周期过长的问题。资金分配时间长,不能及时投入使用,效益就无从谈起。李鸿忠书记也明确指出:“新预算法已经明确了各种财政拨款的法定时限,必须不折不扣的执行,否则就是违法,而不简单是个预算执行进度问题”。

  按照新预算法规定,我省对预算执行和资金拨付工作,进行了多次部署和督办。一方面,我省注重加强制度建设,先后印发了《关于创新管理机制统筹使用财政专项资金的指导意见》、《省直部门财政拨款结转和结余资金管理办法》、《省关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》、《省财政厅关于加强预算执行管理盘活财政存量资金有关事项的通知》等文件,对加快预算执行进度、清理压缩财政结转结余资金、加强国库资金管理等进行了部署和安排。今年省人代会闭幕后,省政府办公厅及时下发了《关于抓紧做好2015年省级预算执行工作的通知》,要求严格依法批复预算、严格遵循法定时限下达各类资金、严格按照审批规程办理资金分配使用事项、严格依据政策规定使用结转结余资金、严格依法推进预算(决算)信息公开等工作,通过强化“五个严格”,推动预算严格执行。另一方面,我们采取提前告知、“先预拨、后结算”、简化审核支付流程、约谈、建立预算执行进度月度考核和通报机制等方式,加快预算执行进度。今年1-6月,全省一般公共预算支出完成2669亿元,增长20.3%,完成年度预算的49.4%,比同期多拨付450亿元,进度同比加快1.3个百分点。为切实盘活财政存量资金,我省还采取了补充预算稳定调节基金、调入一般公共预算、收回同级财政等分类处理措施。截至今年3月底,全省盘活694亿元,其中省级盘活289亿元。盘活资金主要用于铁路公路建设、重大水利工程、农村危房改造、城市基础设施等重点领域和关键环节。今年7月28日,省财政厅专门召开全省财政存量资金和国库库款管理工作专题会议,会后还约谈了部分市县财政局的领导同志,要求下大力气盘活财政存量资金,控制财政滚存结余和国库存款余额。对尚未拨付或下达、仍然滞留在市县财政的2012年及以前年度的上级转移支付补助资金,严格按照中央要求下达处理决定,采取适当方式把未拨付的转移支付资金将收回省级预算。

  新预算法确定了预决算公开透明的法律制度框架

  主持人:在过去很长一段时间内,财政预决算等政府财务资料都属于保密内容。近年来,各级政府、财政部门以及各部门在推进预决算公开方面做了大量工作,并取得了显著成效。新预算法也首次对“预算公开”做出了全面规定。请问王厅长,咱们湖北在预算信息公开上是怎么做的?

  王文童:建立现代预算制度,首先是建立公开透明的制度。预算公开本质上是政府行为的透明,公开透明是现代财政制度基本特征,是建设阳光政府、责任政府的需要,也是依法行政、防范财政风险的需要。我们常说,财政收入“取之于民、用之于民”,怎样让人民能监督、好监督?提高透明度是最有效的途径。

  新预算法将近年来预算信息公开的实践成果制度化、规范化,首次对预算公开透明进行了全面、明确、具体的规定,确定了预决算公开透明的法律制度框架。新预算法对公开的范围、主体、时限等提出了具体明确的法律要求,划出了法律边界。比如条文明确规定,除涉及国家秘密事项外,经本级人大或其常委会批准,预算、调整预算、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开,并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明;各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开,并对其中的机关运行经费安排、使用情况等重要事项作出说明。这些规定使预算公开成为了硬任务和硬约束,形成刚性的法律约束,对于构建现代财政制度,推进社会主义民主政治建设,从源头上预防和治理腐败意义深远。

  近年来,我省先后制定了一系列推进预算信息公开的制度和办法,建立起了预算公开的制度体系,全面推行了部门预算、决算和“三公”经费公开工作,取得了一定成效。一是在制度建设方面取得了较大进展。省委、省政府高度重视财政预算信息公开工作,省委常委会议、省政府常务会议先后多次听取省财政厅关于做好预算信息公开工作的汇报,要求积极稳妥推进预算信息公开工作。我省先后出台了《关于进一步做好预算信息公开工作有关事项的通知》、《关于深入推进预算信息公开工作的通知》,从总体要求、公开主体、公开时限、公开形式、公开内容、工作要求等方面,对深入推进财政预算信息公开工作做出了全面部署。二是积极推进预决算公开。省财政厅在今年2月9日及时通过公众网公开了《关于湖北省2014年预算执行情况和2015年预算草案的报告》和省级预算草案;3月6日,省财政厅按照统一部署在公众网上公开了2015年省级“三公”经费预算汇总数等情况。同时,积极督促省直各部门做好预决算公开工作,今年,省直部门公开预算信息的单位数量由2014年的109家增加到111家,预算信息公开的内容更加完整,公开的范围进一步扩大,公开的时间进一步提前。积极指导市县财政部门推进预算信息公开工作,今年全省13个市州全部公开了政府总预算。三是大力推进财政与编制政务公开工作。充分发挥“湖北省财政与编制政务公开网”的平台作用,在提高公开质量、加强公开成果运用、推进预算信息公开方面等方面下功夫,2014年,省级财政公开专项资金65项、金额561亿元,超省政府目标责任制任务22%,指导督促市、县累计公开财政资金6051项,资金总额846.86亿元。四是加强政府采购信息公开。通过“中国湖北政府采购网”发布项目采购单位、采购资金、采购内容、中标成交结果等省级政府采购信息,2014年公布政府采购政策法规30项、相关文件39个、各类政府采购项目采购信息5585条。五是加强预算绩效管理信息公开。在厅门户网站开辟“湖北省预算绩效管理信息网”子栏目,公开省直部门项目绩效评价报告和预算绩效管理制度、各地工作经验等信息。

  下一步,我们将继续组织实施好预算信息公开工作,进一步扩大部门预决算公开范围,进一步细化部门预决算公开内容,通过依法、及时、准确、完整地公开,把财政运行置于阳光之下,倒逼各级各部门依法理财、依法行政。

  2016年预算编制和管理体现五大变化

  主持人:确实是这样。通过全过程、全方位的预算公开,把政府预算的钱袋子晒到了阳光之下。

  新预算法从今年1月1日起实施到现在已经过去8个多月的时间了,刚刚王厅长也介绍了很多湖北在贯彻执行新预算法上的做法,那明年也就是2016年的预算编制也即将启动,请问王厅长,我省明年预算编制将有哪些新的变化和要求?

  王文童:今年我省预算编制工作启动地比往年要早一些。今年7月下旬,省财政厅已经召集省直单位专门开会,从加强基础性工作、解读2016年预算编制和管理新的变化及工作重点等几个方面对2016年预算编制工作进行了初步动员部署。2016年预算编制和管理有这些新的变化和要求:

  第一,增强政府预算统筹能力

  一是清理规范政府性基金。我省将开展政府性基金项目清理,对未经国务院批准越权设立的政府性基金项目全部取消,对按规定权限设立的政府性基金,将按照国家统一部署进行分类清理规范,通过整合、改费为税等措施,减少基金项目数量。

  二是加大政府性基金预算转列一般公共预算的力度。从2016年1月1日起,按规定把水土保持补偿费、政府住房基金、无线电频率占用费、铁路资产变现收入、电力改革预留资产变现收入等五项基金转列一般公共预算。按照规定,对当前政府性基金预算中未列入政府性基金目录清单的收入项目,除国务院批准的个别事项外,三年内逐步调整转列一般公共预算,并统筹使用。

  三是将政府性基金预算调入一般公共预算或统筹使用。暂时保留在政府性基金预算管理的资金,与一般公共预算投向类似的,应优先通过政府性基金预算安排;基金预算不足而且必须安排的,再通过一般公共财政预算适当安排,并将相关政府性基金支出调入一般公共预算统筹使用,或制定统一的资金管理办法,实行统一的资金分配方式。

  四是加大专项收入统筹使用的力度。2016年先行取消城市维护建设税以及矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款等专项收入专款专用,对相关领域的支出按政策统筹安排予以保障。同时,三年内将逐步取消一般公共预算中以收定支的规定。

  第二,编制部门三年支出规划

  目前,各部门根据中期财政规划管理和部门改革发展的需要,正在完善相关基础工作,做好项目建设年限与预算年度的衔接,按项目实施规划和年度投资计划分年度测算和申报预算资金。在编制2016年部门预算时,省直各部门将同步编制本部门2016-2018年支出规划。

  第三,加强项目支出管理

  一是努力减少年初待分配项目资金,提高年初预算到位率,尤其是实行三年滚动支出规划后,部门需要提前做好项目库管理,以便编制预算时能按细化的项目纳入预算。

  二是尽早细化待分配项目。国发35号文明确规定,待分配项目应在6月30日前分配下达,逾期未下达的,收回总预算统筹使用。

  三是完善以收定支项目预算执行办法。对据实结算的“以收定支”项目,采取当年列入部门预算或上半年预拨、下半年清算的方式,加快执行进度。

  第四,深入推进项目资金统筹整合

  一是重点推进科技、教育、农业、节能环保、医疗卫生等重点科目资金的统筹,优化整合相关支出。

  二是继续推进部门内部项目资金整合工作,在全面清理的基础上,规范项目设置。除共性职能项目外,各部门的支出项目设置需要与“三定”方案确定的本部门职能相衔接,不得设置超出职能范围的支出项目。

  三是严格控制部门管理的支出项目个数,在政府支出功能分类项级科目之下,一般不再拆分设置不同的支出项目。

  第五,创新财政资金投入方式

  从2016年起,统筹存量,整合项目,把省级预算安排用于工业、战略性新兴产业、现代服务业等竞争性领域的财政专项资金,全部纳入省级股权投资引导基金管理范围。

  主持人:听了王厅长的介绍,相信网友们对新预算法的相关内容有了一定的了解。认真贯彻落实新预算法可以说是湖北财政经济工作的一项重要任务,我们相信,预算管理和监督通过不断的科学化、民主化、法治化,将更好地服务湖北社会经济发展大局。再次感谢王厅长做客今天的访谈,谢谢您。